新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的加快推進，一方面對水資源供給保障提出了更高要求，必須有大量水質有保障的水資源滿足經濟社會龐大的用水需求；另一方面廢污水大量排放、污染事件頻發對供水構成了更大威脅，影響經濟社會的穩定運行和群眾的正常生活。

1.1 地表水和地下水水質惡化狀況嚴重，制約水資源的戰略支撐能力

隨著工業化、城鎮化快速推進，入河湖排污量不斷增加，水體污染、水質惡化狀況日趨嚴重。2013年5134個評價水功能區中，滿足水域功能目標的僅為49.4%；4778個地下水環境質量監測點中，水質呈優良、良好和較好的監測點所占比例僅為40.4%。近年來，我國持續加大水資源保護與水污染防治工作力度，但水環境惡化趨勢還沒有得到根本扭轉，局部地區水質性缺水日趨嚴重，這進一步加劇了水資源供需矛盾。

1.2 飲用水源地環境污染加劇，威脅城鄉居民飲水

隨著經濟社會快速發展、人口持續增長和城鎮化率逐年提高，飲用水源地所在區域的工業、生活和面源污染對水源地的水生態環境質量帶來了巨大威脅。如近一段時期，接連發生的潘大水庫和丹江口水庫的網箱養魚、面源污染等問題嚴重影響當地群眾的飲水，更威脅著京津等調水工程受水區的飲水。2013年《水資源公報》顯示，集中式飲用水水源地中全年水質合格率在80%及以上的占比僅71.8%。不容樂觀的飲用水源地水質形勢，降低了城鄉居民飲水保障程度。

1.3 突發水污染事件頻發，嚴重干擾群眾正常生產生活

近年來，局部地區突發水污染事件頻發，如上海死豬事件、江蘇南通十萬噸紅水入長江事件、廣西賀州鎘污染事件、浙江余杭水源污染事件、四川涪江錳礦水污染事件等。突發水污染事件給當地和下游群眾的生產生活造成極大危害，產生嚴重經濟損失。隨著城鎮化建設不斷推進，突發水污染事件影響面不斷擴大，造成的危害呈加重趨勢。

2 水資源保護與水污染防治管理中存在的突出問題

水資源保護與水污染防治工作密不可分的特點和當前分而治之的管理體制之間的矛盾造成管理實踐中存在種種問題[8,9]，主要表現在以下幾方面：

2.1 管理目標不統一

《水污染防治法》規定國家對水污染物排放實施總量控制制度。水利部門水資源保護管理的目標是基于水功能區劃，根據水域納污能力核定入河湖污染物排放總量，并“自下而上”建立目標倒逼機制，確定各排污單位的排污強度和總量目標，是一種以防為主、著眼于未來水資源保護的管理思路。環境保護部門水污染防治管理的目標是根據我國污染物排放現狀，結合節能減排目標確定區域污染物減排目標，進而核定入河湖污染物排放總量，并“自上而下”建立目標責任機制，確定各排污單位的排污強度和總量目標，是一種以治為主、立足于過去污染物排放的管理思路。不同管理主體的管理目標及其運行機制存在很大差異，造成管理實踐中對入河湖排污總量指標和排污單位的排污指標核定存在較大分歧，阻礙了各項防治措施的協調推進。

2.2 管理標準和規范不兼容

水利、環境保護和國土資源部門在水資源保護與水污染防治工作的不同領域都建立起較為完整、系統的技術規范和標準體系。水利部門重在地表地下水資源分類分級、質量調查評價和水質分析；環境保護部門重在地表水環境和污水監測、水污染源監測和水質測定；國土資源部門重在地下水的質量監測和資源調查評價。一方面，水體監測指標存在差異。不同管理部門的技術標準在指標的數量、種類方面存在差異。另一方面，同一指標的測定方法和操作規程存在差異。不同技術標準下，水樣的采集、保存、處理、測定方法也不同。這兩方面的差異造成不同管理主體針對同一水域或水體的監測數據難以進行平行比較，不僅影響數據的權威性和可靠性，更給數據共享和融合帶來障礙。

2.3 管理體系缺乏統籌聯動

一是在水質監測體系建設方面。水利部門建設有水質監測網絡，包括地表水和地下水監測。環境保護部門建設有國家地表水環境監測網。不同監測體系在站點布局、監測內容和監測頻率上缺乏統一規劃和協作配合，造成了人力、資金、設施設備資源的浪費。二是在流域和區域管理機構的協作方面。流域水資源管理機構和區域環境保護督查中心作為國務院水行政主管部門和環境保護主管部門的派出機構，分別負責轄區內的水行政管理職責和區域環境執法督查工作。目前，兩類管理機構在涉水污染領域缺乏有效協作、聯動，難以從流域（區域）層面對水資源保護與水污染防治工作進行頂層設計和統籌推進。三是在水環境行政執法方面。水體污染各環節的監管主體、執法主體、執法對象、執法內容不同，執法過程缺乏銜接、協作，造成執法成效有限，違法排污行為屢禁不止。

2.4 管理環節銜接不順暢

一是在地表水資源保護中，水域限排總量意見的提出、水污染源頭控制、入河排污口監督管理和污染水體治理由水利、環境保護部門分頭管理，各部門的規劃、部署、監督和執法等銜接不夠。二是在地下水資源保護中，污染物排放、地下水質監測、地下水污染治理等由環境保護、國土資源、水利部門分頭管理，各部門的規劃、部署、監督和執法等銜接不夠。三是在突發水污染事件的調查評估和應急處理方面，水污染事件信息的通報、水質監測數據的共享、水體污染帶擴散的實時監控、應急預案、治污措施等銜接不夠。